"Нормотворчество – фетиш нашего государственного управления"
Кенже Татиля, camonitor.com, 21 марта
Недавно Нурсултан Назарбаев подписал Указ о создании Национальной комиссии по кадровой политике. Для чего она создается? Каких изменений в подходах к кадровой политике можно ожидать? Мы попросили высказать свое мнение по этому поводу авторитетного эксперта Данияра Ашимбаева.
Качество оставляет желать лучшего
– Чем, на ваш взгляд, обусловлено создание Национальной комиссии по кадровой политике? Можно ли предположить, что оно стало следствием некоторых провалов, допущенных ранее в этой работе?
– Отвечу в двух плоскостях. Первое. У нас считается, что для решения любой проблемы нужно принять закон, указ, постановление. Приняли закон о борьбе с коррупцией – и проблема коррупции как бы решена. Приняли новые поправки в закон о религии – и вроде бы религиозный фактор свое давление снизил. Приняли закон о госслужбе, который должен положить конец вакханалии, творившейся в этой сфере… Понятно, что все эти шаги государство предпринимает якобы для того, чтобы решить имеющиеся проблемы.
Второе. У нас очень любят создавать национальные, межведомственные и прочие комиссии, всевозможные советы. Если внимательно посмотреть на их состав (а таких структур порядка 30 или 40, и при этом многие из них ни разу не собирались или собирались один раз на организационное заседание, а потом никто и никогда об их существовании не вспоминал), то там числятся, как правило, одни и те же чиновники. Поэтому вряд ли они в состоянии поднять решение проблем на государственный уровень. Если проанализировать состав, допустим, комиссии по модернизации экономики, или Совета по экономической политике, то он мало чем отличается от состава правительства. Есть совет директоров ФНБ "Самрук-Казына", есть совет по управлению "Самрук-Казыной", есть совет по экономической политике. За небольшими нюансами состав всех этих комиссий идентичный.
Так же создавались комиссии по прессе, по предпринимательству, по инвесторам, по экологии… Смысл их работы мало кому понятен. Если вспомнить, то в свое время был такой Национальный совет по государственной политике, который принимал всякого рода концепции. По языку, по мультикультурному развитию и т.д. Эти концепции публиковались в прессе, как бы обсуждались, но потом о них очень быстро забывали. Нормотворчество, направленное на решение проблем и создание комиссий по рассмотрению этих самых проблем, является неким фетишем нашего государственного управления. То есть вместо того, чтобы реально решать ту или иную проблему, принимается соответствующий закон, поскольку это проще. Хотя, если покопаться, то, по сути, 99% способов решения проблем содержатся в уже действующем законодательстве. Так же, как текущие структуры – АП, правительство, парламент, правоохранительные органы – создают какие-то отдельные структуры, допустим, по борьбе с коррупцией или повышению качества госуправления, которые, по сути, смысла не имеют. Потому что вся нормативная база и соответствующий инструментарий уже есть.
Но поскольку закон принят, в него вносились поправки, созданы всякие дисциплинарные советы, управления по делам госслужбы (сначала по отдельности, потом объединенные), созданы такие же советы по борьбе с коррупцией, молодежные кадровые резервы, объявлено о борьбе с непотизмом и формировании новой кадровой политики, основанной на принципах меритократии, то такая методика работы становится как бы перманентной. Однако, как мы видим, проблемы остаются все те же. Способов обойти конкурсы на ту или иную вакансию великое множество. Есть немало примеров, когда чиновник областного уровня буквально перед назначением на должность начальника управления или акима района, неделю значится акимом сельского округа. Объясняется это достаточно просто: данная позиция не требует никакого конкурса, но обеспечивает необходимый квалификационный уровень.
То есть, сколько бы мер ни предпринималось, какие бы комиссии ни создавались, качество государственного управления и особенно качество кадров по-прежнему оставляют желать лучшего.
Традиция и воля: что победит?
– Каких изменений в государственной кадровой политике можно будет ожидать в связи с созданием Национальной комиссии?
– Честно говоря, я не думаю, что следует ожидать какого-то результата в принципе. Понятно, комиссия будет что-то обсуждать, "кого-то рассматривать", но проблема в том, что разделение госслужащих на корпуса "А" и "В", введение новых принципов – это уже пройденный путь. Причем неоднократно.
Есть, скажем так, традиция, а есть политическая воля. В наших условиях, если посмотреть по отдельности кадровый состав министерств, акиматов, квазигосударственного сектора, АП, то качество его достаточно высокое. Там немало людей с высоким интеллектуальным потенциалом, достаточно креативных, ответственных и не склонных к коррупционным правонарушениям. Не могу сказать, что они составляют абсолютное большинство, но все же… Есть общая инертная масса исполнителей, а есть те, кто может обеспечить принятие важных государственных решений и контроль их исполнения. Но проблема заключается в том, что все это не срабатывает как система.
– Можно ли рассчитывать на то, что станет меньше проявлений непотизма, кумовства, землячества? Не говорю, что все исчезнет, но хотя бы меньше станет. Не так явно, не так демонстративно…
– (без энтузиазма) Ну, как… Я не думаю, что это так уж демонстративно. Видимо, ваш вопрос вызван одним из последних назначений в акимате города Астаны.
Казахстан – страна маленькая. Все друг другу родственники. В командном принципе, который у нас считается абсолютным злом, есть как свои преимущества, так и недостатки. Так же, как и в наборе чиновников на конкурсной основе. С одной стороны, он открывает "социальные лифты", а с другой, в нем есть доля механистического подхода.
Как целенаправленно ограничить злоупотребления в кадровой сфере? Запретить командный принцип? Но это можно обойти. Запретить непотизм? Но как четко вывести его критерии? И это тоже можно всегда обойти. Если очень надо, а закон говорит как бы "нет", то вот это "как бы" всегда оставляет некоторую лазейку для всякого рода хитрых штучек.
Бессмертная номенклатура
– Можно ли предположить, что создание Национальной комиссии является косвенным свидетельством реанимации принципов прежнего номенклатурного отбора? Словом, это возрождение номенклатуры?
– Почему-то у нас номенклатурой принято называть все чиновничество в принципе. Номенклатура была механизмом согласования кандидатов на разные должности на разных уровнях. Была номенклатура райкома, номенклатура обкома, номенклатура ЦК. В определенной степени такой порядок согласования существует у нас давно.
Еще в начале 2000-х был утвержден перечень должностей, для назначения на которые требовалось согласование. В одном случае согласовывалось с акимом, в другом – с министром, в третьем – с премьером, дальше – с АП, а в самых важных случаях – с президентом. Своя номенклатура есть в акиматах, в правительстве. Вот пример (берет с полки справочник) – перечень должностей, утвержденный указом президента от 29 марта 2002 года. То есть кто и кем назначается, кем представляется, с кем согласовывается. Это то, что касается высших чиновников. Словом, этот механизм существует, и он постоянно меняется. Допустим, есть механизм спецпроверки: не состоял ли, не подозревается ли, не укрывал ли, не привлекался ли, не подделывал ли документы и так далее. Занимаются такими проверками соответствующие службы.
У Генеральной прокуратуры есть база по уголовным и коррупционным делам, которая также используется при проверке назначенцев. Комитет финансового надзора при Нацбанке ведет учет аффилированных с казахстанскими АО ответственных лиц. Поэтому при желании вычислить связь того или иного чиновника с той или иной структурой не составляет особого труда. Есть достаточно большая база в Агентстве по делам госслужбы, предназначенная для аналогичных целей.
Так что порядок согласования существует. Другое дело, что процедура эта достаточно формальная, и при желании ее можно легко обойти. Но, с другой стороны, понятно, что те, кто осуществляет проверку, – люди неглупые и делают это тщательно. И в случае, если вдруг проверяемый во что-то вляпается, то проверяющие могут сослаться на то, что они обо всем докладывали. Получается, что все упирается в то, как принципы кадрового отбора реализуются на практике. Допустим, у вас есть информация, что потенциальный кандидат на должность вашего заместителя приходится кому-то кузеном, соучредителем такой-то компании, проходил по двум коррупционным делам, но тем не менее вы очень хотите его назначить. В таком случае это уже вопрос вашей совести и ответственности.
Понятие "непотизм" можно трактовать по-разному. Допустим, есть два брата. Один – талантливый педагог и организатор образования, а другой – не менее талантливый финансист и банкир. Каждый в своей сфере занимает высокие посты. Это непотизм или нет?.. Хотя, возможно, они помогают друг другу. Но к обоим ни у кого – ни у прессы, ни у силовиков, ни у администрации – нет никаких претензий. А у нас родственными отношениями переплетено все общество. Все знают про братьев Нигматулиных, братьев Таласпековых. Но у кого поднимется рука бросить в них камень?..
Я считаю, что любой механистический подход натыкается на нашу традицию. Но эта традиция не всегда означает исключительный негатив. Человек талантлив, но при этом он чей-то зять, сын или племянник. И что тут такого?..
– Вы – самый компетентный специалист по истории отечественной бюрократии. Каковы ваши ожидания в связи с созданием новой и столь мощной кадровой структуры?
– Особых ожиданий нет. Единственное, что ее создание можно рассматривать как усиление влияния руководителя. Администрации президента в качестве председателя этой комиссии на кадровую политику. Но ожидать, что этот орган позволит резко изменить ситуацию с непотизмом, я бы не стал. Мы помним, что был высший дисциплинарный совет при президенте, единственной исторической миссией которого за все время существования стало снятие Амалбека Тшана с поста акима Жамбылской области. И то, там сыграл роль фактор случайности. Поскольку один из членов совета не был доволен подготовленным решением и опубликовал материалы отмененного заседания в прессе. Хотя состав того совета и авторитет его был более чем высок. Поэтому я не стал бы заклиниваться на том, что этот орган все принципиально решит или что-то кардинально улучшит.
И опыт, сын ошибок трудных
– Мы пережили смену формаций и парадигм. Новую государственность начинали строить выходцы из советской номенклатурной шинели, продолжили кадры, которые интеллектуально тоже были продуктами прежней образовательной системы, а как управленцы сформировались в новых условиях. На дворе уже 22-й год независимости, и в этой связи вопрос: а где генерация менеджеров суверенного разлива? В частности те же "болашаковцы"? И где их реальные достижения на ниве эффективного менеджмента?
– На самом деле, в нашей системе управления не было разрыва поколений – в отличие от некоторых других стран на постсоветском пространстве. Если внимательно изучить историю последних лет пребывания Казахстана в составе Союза, то заметно, что происходил очень аккуратный процесс создания структур, способных обеспечить управление в условиях независимости. Процесс этот начался минимум за полтора года до развала СССР с переподчинения силовых структур. Тот руководящий состав, который был у нас в конце 1980-х, обеспечил достаточно грамотный переход к новой системе управления. В пользу этого свидетельствует тот факт, что некоторые наиболее видные представители той генерации управленцев до сих пор находятся у власти. И одной из главных заслуг Н.Назарбаева является то, что он смог обеспечить непрерывность и преемственность управления. Причем на всех уровнях.
За двадцать лет независимости через нашу систему управления прошло несколько волн. Первая – привлечение во власть представителей творческой интеллигенции и ИТР. Заместителями акимов стали А.Байменов, Н.Бектурганов. В АП пришли А.Сарсенбаев – из журналистики, М.Тажин – из науки.
Второй волной стала подготовка государственных экономических менеджеров в рамках Высшего экономического совета под руководством Даулета Сембаева и в аппарате Ерика Асанбаева. Наиболее яркими представителями этой волны можно считать О.Джандосова и Г.Марченко.
Третья волна – это молодые предприниматели, которых в те же годы начали привлекать во власть. Помимо неудачного примера с Б.Абиловым, можно назвать Сауата Мынбаева.
Потом были другие волны, с периодичностью каждые 3-4 года. Можно упомянуть Ержана Утембаева, который подготовил немало толковых управленцев – за редким исключением – в том же Высшем экономическом совете. Людей подтягивали из бизнеса, из квазигосударственного сектора, из депутатского корпуса. Поэтому нельзя говорить, что отечественные элиты застыли на каком-то одном уровне. Происходит процесс постоянного обновления в рамках, скажем так, управляемых социальных лифтов. Если посмотреть на сегодняшний состав АП или правительства, то работающих там с начала 1990-х – считанные единицы. Зато там немало тех, кто вырос и сформировался в нулевые и даже в десятых годах.
С "болашаковцами" несколько сложнее. Первая их волна прошла практически пустым выхлопом. Это было обусловлено, на мой взгляд, ошибкой методического характера, которая проявилась в том, что им сразу стали давать высокие посты в Астане. Нежелание ехать в регионы на низовые должности и проявленный некоторыми "болашаковцами" первой волны так называемый мессианский комплекс в сочетании с тем, что при их продвижении особо не учитывалось, какое образование они получили, сослужило им не лучшую службу.
Теперь подходы к использованию потенциала "болашаковцев" несколько изменились. Немалое их число с прошлого года послали в регионы на позиции заместителей акимов. Причем не свежеиспеченных выпускников, а уже несколько лет поработавших в сфере государственного управления и частного бизнеса. Следовательно, можно предположить, что у этой генерации должно получиться лучше, чем у их предшественников.
На сегодня мы имеем как положительный, так и отрицательный опыт внедрения во власть новых людей, в том числе и молодежи, из сфер, не имеющих отношения к госуправлению. Однако в целом мы видим, что состав казахстанской элиты значительно обновился. Причем это произошло не одноразовой волной, а эволюционно и селективно.
Кастовость предопределена?
– Пресловутая рыночная экономика и современный западный универсум предполагают некую кастовость общества. Скажем, не каждый может стать президентом США – у него как минимум должен быть соответствующий имущественный ценз… И так практически везде – ведь хорошее образование, как правило, стоит огромных средств. Еще 20 лет тому назад наше общество такие вопросы не волновали, потому что было хоть какое-то равенство в возможностях. Вопрос: в связи с увеличивающимся разделением казахстанского общества на богатых и бедных можно ли считать, что то равенство сохранило хотя бы остатки? И как на обществе может отразиться тот факт, что в обозримом будущем нашу элиту, т.е. управленческий класс, будут составлять одни "новоказахские" барчуки?
– Я не очень согласен с этим тезисом. Само по себе понятие "новые казахские "барчуки" лично мне кажется неким штампом. Я не вижу ничего предосудительного в том, что сын бывшего акима становится акимом. Тем более, если до этого особых претензий к его работе не было. Вот если бы сын акима стал акимом при работающем отце, тогда уже другой коленкор. А в данном конкретном случае, по-моему, все не так уж и страшно, как может показаться на первый взгляд. Наполеон в 23 года взял Тулон.
– Но при этом папа Наполеона не был генералом. Он не был префектом округа Парижа. Так же как и не был депутатом Законодательного собрания. Более того, его папу вообще мало кто знал…
– Хорошо, тогда давайте поговорим про Александра Македонского (смеется). Ну, а если серьезно, то у нас немало чиновников, чьи родители занимали высокие посты еще в советские времена. С другой стороны, не все дети высокопоставленных чиновников идут на госслужбу и занимают высокие посты. Не все идут в бизнес. Потому что это дано не каждому.
Да, можно говорить об элементах кастовости, но, как правило, за этим стоит неплохое образование. В наших условиях, когда бесплатное государственное образование становится все менее привлекательным в силу его деградации, этот момент принципиален. К тому же будучи выходцами из зажиточных семей и не испытывая материальных проблем, они вряд ли будут рисковать карьерой, беря конверты с долларами за получение лицензии. Кастовость казахстанской элиты – это не изобретение 1990-х годов.
Кастовость, привилегированное положение и хорошие стартовые возможности в плане образования, интеллектуализма и возможностей получения опыта из первых рук – я не вижу в этом ничего плохого. У нас были династии – и политические, и административные, и научные, и образовательные, и культурные, и военные. Допустим, сын Каирбека Сулейменова является заместителем прокурора г. Алматы. И я не припоминаю, чтобы кто-то высказывал ему претензии, что он работает только потому, что он сын Каирбека Шошановича. И это отнюдь не исключение из правил. Сын Тохтара Аубакирова руководил одним из институтов развития. И даже тогда, когда Т.Аубакиров пребывал в состоянии оппозиционности, никто по этому поводу не разражался филиппиками. Сын Газиза Алдамжарова, несмотря на то, что отец руководит компартией, работает на руководящих должностях в судебной системе. Хотя, казалось бы, по политическим причинам выходцам из такой семьи карьерный путь заказан.
Кастовость и закрытость определенных каналов не является чем-то из ряда вон выходящим. Особенно для традиционного казахского общества. Так было. Так будет.
|
