Что не так с инвестиционным климатом?
Данияр Ашимбаев: Уже несколько лет Казахстан вновь активно борется за привлечение инвесторов в страну. Реорганизуются министерства, принимаются законы, программы и дорожные карты, но принципиальной динамики не видно. Местами статистика даже показывает снижение инвестиционной активности
Данияр Ашимбаев, 31 июля
Уже несколько лет Казахстан вновь активно борется за привлечение инвесторов в страну. Реорганизуются министерства, принимаются законы, программы и дорожные карты, но принципиальной динамики не видно. Местами статистика даже показывает снижение инвестиционной активности.
Причем очень аккуратны и сдержанны как местные, так и иностранные потенциальные инвесторы.
Давайте посмотрим, в чем суть вопроса.
Во-первых, одной из ключевых проблем является нестабильность законодательства. Несмотря на неоднократные поручения, в том числе и с самых высоких трибун, казахстанское законодательство, в том числе базовое для экономики, находится в состоянии перманентной и бессистемной модернизации.
Правки, порой принципиальные, вносятся не просто регулярно, а практически ежеквартально или даже ежемесячно.
При этом регулярно принимаются и новые базовые версии самих законов. За последние 30 лет новые Налоговые кодексы принимались четырежды (1995, 2001, 2008, 2017 и 2025), причем в действующую версию за 7 с лишним лет было внесено почти 70 поправок. Самый новый в силу еще не вступил, но в планах правительства уже заложена его корректировка следующей осенью.
Таможенные кодексы принимались четырежды (1995, 2003, 2010, 2017), а в актуальной версии – четыре десятка поправок за те же 8 лет. Действует уже третий кодекс "О недрах и недропользовании" (1996, 2010, 2017), в последнем – полсотни правок. В этом году исполняется 10 лет со дня принятия Предпринимательского кодекса, который заменил ряд законов, в т.ч. "Об инвестициях" (2003). В этом документе правок набралось уже под полторы сотни, причем более десятка только в этом году.
Действует третий закон о валютном регулировании (1996, 2005, 2018), четвертый закон о недрах и недропользовании (1992, 1996, 2010, 2017); в последнем варианте – традиционные полсотни правок. В прошлом году принят 5-й закон о государственных закупках (1997, 2002, 2007, 2015, 2024), причем за год его поправили уже 6 раз. Действующему (и кстати не первому) закону о банках в августе исполнится 30 лет, но и в нем число правок подходит к двум сотням, а в разработке находится новая версия закона.
Понятно, что каждая конкретная правка связана с модернизацией правовой базы и реформированием системы и сама по себе логически обоснована, но в целом сама практика постоянной корректировки, причем не дожидаясь результатов от предыдущих правок, создает картину нестабильности правил игры. Тем более что наша фискальная система любит порой включать те или иные налоговые новации задним числом.
Во-вторых, само государственное управление периодически создает хаос в системе принятия решений. Полномочия регулярно гуляют между центром и регионами и между отдельными госорганами, причем и в качестве глобальных реформ (2004, 2006, 2014, 2017, 2021), так и в виде постоянной практики. Сложно понять, к примеру, какой блок вопросов курирует тот иной иной вице-премьер (а стадия необходима для принципиального решения вопроса): распределение обязанностей давно не публикуется, а информационная картина создает впечатление, что некоторыми вопросами занимаются два, а то и три зама премьера. И все прекрасно знают, что неправильный заход может парализовать всю работу.
Вдобавок существует огромная сеть квазигосструктур, которые считают своим долгом поучаствовать даже в тех проектах, к которым не имеют никакого отношения. Некоторые с удовольствием могут предложить субсидирование или льготный режим, но – в связи с постоянными качелями в бюджете, указанным перераспределением полномочий, кадровыми ротациями и общей неэффективностью – способны довести потенциальный проект до фактически срыва. Коррупция на этом фоне – далеко не самая сложная проблема.
При этом государство любит создавать институты по привлечению инвестиций (Нацагентство по иностранным инвестициям – 1992, Госкомитет по инвестициям – 1996, ФУР "Казына" – 2006 и т.д.), история которых сама по себе весьма интересна. В 2010 г. с января по февраль существовали "штабы по контролю за ходом реализации инвестиционных проектов". С 2016 по 2019 гг. действовал Правительственный совет по вопросам привлечения инвесторов (инвестиционный штаб). В 2021 г. был создан Совет по вопросам привлечения инвесторов (инвестиционный штаб), в 2023 г. переименованный в Совет по привлечению инвестиций. При нем в 2024 г. создали Национальный центр по инвестиционной деятельности (как "матричную структуру"), на который и возложили давно обещанный мониторинг инвестиционных процессов (на центр, а не на совет-штаб). А есть еще Оперативный штаб по обеспечению экономического роста при правительстве, разные проектные офисы, министерства, комитеты и нацкомпании.
Ну и не забудем про то, что каждый новый руководитель (скажем, министерства или акимата) считает своим долгом затеять какую-нибудь реформу, чтобы заменить наследие или обязательства своего предшественника.
В-третьих, серьезной проблемой становится нестабильность прав собственности. Как известно, был провозглашен курс на демонополизацию экономики, возврат незаконно приобретенных активов и пастбищных земель. Эти решения были инициированы в рамках политики на восстановление социальной справедливости.
В марте 2022 г. была образована Комиссия по демонополизации экономики при правительстве, в июле 2023 г. был принят закон "О возврате государству незаконно приобретенных активов", в октябре создана Комиссия по вопросам возврата государству незаконно приобретенных активов при правительстве и Комитет по возврату активов при Генеральной прокуратуре. Возвратом земель занялись партия "Аманат" и органы прокуратуры. В рамках этой политики была проделана огромная работа, не считая того, что отписали государству некоторые арестованные в тот период крупные бизнесмены.
Нужно понимать, что правовые критерии в данном вопросе являются достаточно расплывчатыми и возврат активов осуществлялся в основном административно-политическими методами. Казахстан уже сталкивался с правовым противодействием политики национализации: молдавский предприниматель Стати не согласился с отъемов своих активов в 2010 г. и почти полтора десятилетия активно судился с Казахстаном, регулярно добиваясь наложения ареста на те или иные активы страны, включая средства Нацфонда. В итоге год назад казахстанские власти смогли договориться о примирении на неизвестных условиях – т.е. возможно выплатив какие-то компенсации.
Соответственно, и возврат активов в тех случаях, когда к правовым процедурам было сложно придраться, оказался несколько проблемным. Как уже отмечалось, легче всего расстались с активами лица, оказавшиеся в заключении.
Сложная ситуация возникла и с демонополизацией. Комиссия провела проверку ряда приватизационных сделок: какие-то признала легальными и эффективными, а какие-то – не очень. О подробностях судить сложно, поскольку некоторые решения, на основании которых принимались соответствующие НПА, оказались под грифом ДСП. По крайней мере, в одном случае был поставлен вопрос о национализации актива, который технически не успел побывать в госсобственности.
Особого скандала вокруг приватизации активов не поднималось (кроме наличия "токсичных" владельцев), поскольку решения принимались порой не самыми старыми руководителями.
Зато много шума наделали многочисленные обвинения в рейдерстве, озвученные разными малоизвестными фигурами в адрес представителей прежней властной элиты. Однако, как показывает практика, наиболее распространенной причиной явилось то, что младшие или бывшие партнеры по бизнесу решили воспользоваться политической конъюнктурой и захватить контроль над тем или иным объектом.
Процесс восстановления справедливости, к сожалению, стал превращаться в инструмент сведения счетов, а то и банального передела собственности. Классическим примером стала ситуация с так называемым "серым майнингом". Три года назад начала кампания, проводимая в том числе и с участием специально созданных ресурсов, по обвинению тех или иных бизнесменов в создании тайных ферм по майнингу криптовалют. Силовики даже озвучили список фамилий, однако ни громких разбирательств, ни судов не последовало. Государство какое-то время поборолось с майнгингом, а затем вдруг не просто легализовало его, но и стало активно поддерживать. По мнению некоторых экспертов, прежние игроки "либо поделились, либо договорились".
Одной из самых сложных сфер стала кампания по возврату неиспользуемых или незаконно отчужденных земель.
С одной стороны, приватизация или передача в аренду осуществлялась порой с нарушениями действующих законов и ее возврат подавался как важное политическое, правовое и социальное достижение.
С другой стороны, многие участки были приобретены на законных основаниях и с соблюдением процедуры и не просто использовались, но и были частью инвестиционных процессов и предпринимательской деятельности. Однако их приватизация была отменена на основании наличия тех или иных нарушений в прошлом. Процесс, к сожалению, стал превращаться в кампанейщину. В сентябре 2024 г. глава государства в своем Послании отметил: "Если землю взяли с нарушением закона и не используют, то эта земля должна быть возвращена государству, причем по упрощенной процедуре. Но если землепользователь добросовестно работает, вложил инвестиции, то нельзя разрушать действующее производство. При этом в расчет следует также взять работу по обустройству сел и обеспечению постоянной занятости сельчан".
Тем не менее, через несколько месяцев в НПП был вновь постановлен вопрос о том, что "права предпринимателей, которые добросовестно осваивают участки, предоставленные им во временное пользование, должны быть защищены". Было озвучено мнение о том, что "специальной комиссией должен выдерживаться баланс между государственными интересами и защитой прав добросовестных аграриев".
Нужно понимать, что вопрос ставится о землях сельскохозяйственного назначения в связи со своей остротой. Намного меньше шума возникает в связи с участками под застройку – в силу наличия здесь интересов банков, застройщиков и местных исполнительных органов. Очевидно, что некоторые возвращенные посевные и пастбищные угодья тут же переходят под контроль "правильных лиц", о чем, правда, никто не пишет.
Нужно понимать, что аналогичные прецеденты происходят с "возвратом" земельных участков, на которых возводятся производственные или туристические объекты. Обзор практики показывает, что рассмотрение вопросов о возврате земельных участков в большинстве случаев решается без учета того факта, что последний владелец приобретал и или арендован землю на законных основаниях и использует ее в целях развития экономики.
Однако, на практике господствует принцип "Отнять и все поделить" – даже несмотря на то, что глава государства неоднократно призывал воздерживаться от кампанейщины и не сводить процессы демонополизации и возврата активов к переделу собственности.
В июне 2022 г. Токаев в интервью указывал: "Все, что было сделано законно, и тем более, если крупные и средние компании работают в полном соответствии с нашим законодательством, конечно же, никакой экспроприации не может быть. Это породит социальную нестабильность в нашем обществе".
Однако, на сегодняшний день получается, что государственные институты не может толком гарантировать ни стабильного законодательного регулирования, ни четкой регламентации принимаемых решений, ни защиты прав собственника. А из этого, собственно, и складывается и инвестиционный, и деловой климат в стране.
|
