КТО ЕСТЬ КТО В КАЗАХСТАНЕ
Данияр Ашимбаев

Традиции сильнее законов?
Кенже Татиля, camonitor.com, 17 января

Вся суверенная история Казахстана прошла под знаком непрекращающихся реформ – политических, экономических, финансовых и других. Самой неприметной и одновременно одной из самых важных среди них представляется административная реформа. О ее результатах мы беседуем с известным казахстанским экспертом Данияром Ашимбаевым.

Перманентный процесс

– Что можно считать отправной точкой начала административной реформы? Какая основная цель при этом преследовалась?

– Административная реформа в Казахстане – это процесс, по сути, непрерывно идущий с начала 1990-х. При этом преследовались две задачи. Во-первых, повышение качества государственного управления. Во-вторых, повышение качества человеческого управленческого капитала.
Первая задача в принципе худо-бедно решается. Хотя непосредственно сам процесс бесконечных реорганизаций, слияний, разделений, переформатирований, упразднений, перераспределения полномочий больше напоминает хаотичное движение. Но в основе всего этого всегда лежали благие намерения. Практически все ключевые ведомства за эти годы реформировались по полтора десятка раз. В итоге все это привело к невообразимой путанице в плане восприятия их функционального предназначения.
Проблема заключается в том, что никогда и ни разу ни одну реформу в административной сфере не пытались осуществить хотя бы для начала в режиме пилотной модели. Это когда тот или иной вариант реформирования первоначально апробируется на региональном или отраслевом уровнях. У нас сразу же стараются внедрить все на республиканском уровне, чтобы потом некоторое время спустя признать опыт неэффективным. Такое мы видели на примере социально-предпринимательских корпораций (СПК), с которыми теперь не знают что делать.
Теперь о второй задаче. Понятно, что на заре суверенной истории у нас были другие принципы управления, а кадров, чей уровень подготовленности соответствовал бы вызовам эпохи, не было вовсе. Как следствие, и на данном направлении преобладал спонтанный и ситуационный подход. Поэтому весь ход реформ в этом сегменте был направлен на устранение болевых точек. Но тоже с довольно низким КПД.
Таким образом, все реформы, касавшиеся административного аппарата и кадрового состава госслужащих, были процессом перманентным, который находился в канве общих реформ и, если говорить образно, общей бессистемности. Поэтому характеризовать его как системный и уж тем более разделить на какие-то отдельные этапы очень сложно. У нас многие реформы наслаиваются одна на другую. Например, в 2007 году стали создаваться межрегиональные департаменты центральных госорганов. Это процесс наложился на реформу 2004 года по разделению бюджета и полномочий среди структур уровня управления между стратегическими, контрольными и т.д.
Другой пример. Возьмем программу индустриально-инновационного развития, помимо которой была запущена программа “30 корпоративных лидеров”. В итоге произошло смешение аппаратных традиций и аппаратных полномочий. Это особенно наглядно видно на примере института ответственных секретарей министерств. Где-то они выполняют функции заместителей министров, где-то – руководителей аппарата, где-то совмещают эти полномочия, а иногда вообще ничего не делают.
Чтобы в системе управления сформировалась какая-то устойчивая традиция, требуется значительное время. И желательно, чтобы в этот период ничего с места на место не передергивалось.
Разделение государственных служащих на политических и административных началось еще полтора десятилетия назад. Все это время вводились конкурсные процедуры, процесс повышения квалификации, контроль уровня квалификации. Но при этом мы видим, что какой бы законодательный барьер на пути продвижения “своих” или борьбы с неугодными ни ставился, аппарат спокойно обходил их. Потому что в законодательстве есть масса лазеек, которые позволяют обойти закон.
Для иллюстрации при­веду пример из практики. Когда проходило последнее тестирование ответственных секретарей, человек, занимавший эту должность в Министерстве нефти и газа, подал заявление, поскольку уже было известно, что его переведут на позицию вице-министра. Тестирование прошло, он в нем не участвовал. Потом сменился министр, и вопрос о его перемещении затянулся. В итоге он был просто переназначен на прежний пост, хотя тестирование в корпус “А” не проходил.
Примерно такая же ситуация получилась с ответсеком МИДа. Перед тестированием человек, занимавший этот пост, ушел на должность первого вице-министра, поскольку он занимался гораздо более широким кругом вопросов, чем просто ответсек. Но ушел он именно потому, что не имел времени возиться с тестированием. Однако самое любопытное заключается в том, что его преемник на посту ответсека тоже не проходил тестирование, а был просто назначен на эту позицию. Хотя весь прошлый год Алихан Байменов заявлял, что процедура тестирования – это реформа госслужбы и направлена на то, чтобы разрушить так называемый “командный” принцип работы, чтобы первые руководители не таскали за собой заместителей, советников, помощников.
Недавно поменялся аким Жамбылской области, прежний перешел в Павлодар. Практически первым же кадровым назначением его заместитель из Тараза тоже перебрался в Павлодар. Да, вводятся какие-то ограничения, сам президент говорит, что с этим надо бороться, но на практике мы видим, что традиция все равносильнее любого законодательства…

Устойчивые традиции и несовершенное законодательство

– Итак, что же получается: перманентная пробуксовка административной реформы связана с несовершенством законодательной базы либо со сверхживучестью отечественной бюрократии нового разлива?

– Здесь присутствует и то, и другое. У нас существует некое странное восприятие методологии борьбы с проблемами, будь то коррупция или, скажем, наркобизнес. Считается, что достаточно принять закон, и он как бы поставит барьер на пути зла. Но принятие закона само по себе ничего не решает. У нас, как правило, после его введения в действие о нем тут же благополучно забывают, и никакой системной работы для того, чтобы внедрить дух того или иного закона, на практике не ведется.

– А с чем это связано? С отсутствием политической культуры, устойчивых традиций?

– У нас несколько наоборот. На самом деле именно устойчивые традиции ломают все законодательные реформации. Наши люди привыкли работать так, как им это удобно.

– Игнорируя дух и букву закона? Или как?

– (Смеется) Возможно, и опираясь на них и даже используя, но так, как это им нужно. По каким правилам живет аппарат? Минимизация ответственности. Это основополагающий принцип. Затем идет перетягивание полномочий из ведомства в ведомство. В качестве иллюстрации приведу пример с историей комитета атомной промышленности. Он существовал в Министерстве науки при Владимире Школьнике. Потом вместе с ним ушел в Минобразования. После перехода Школьника в Мининдустрии комитет также оказался там.
Объем полномочий, стоящих перед аппаратом, таков, что на самом деле очень сложно четко конфигурировать, что тому или иному комитету было бы лучше находиться в составе того или иного министерства. Вот и получается, что отдельные комитеты годами “бродят” по различным отраслевым министерствам. И в зависимости от того, кто посчитал нужным “взять” или “отдать”, ситуация менялась. Поэтому есть ощущение, что многие реформы просто подчинены каким-то сиюминутным корпоративным интересам.

Не благодаря, а вопреки

– О каких зримых результатах административной реформы можно было бы сказать на данный момент? Есть ли они вообще?

– Отчасти они есть. Но я не стал бы возводить их в абсолют. Потому что если они и есть, то во многом не благодаря, а скорее вопреки “генеральному курсу”. Вернемся к тому же тестированию госслужащих. Эта процедура худо-бедно открыла каналы для рекрутирования кадров с нижних этажей. Понятно, что дай волю нашим бастыкам, то всех своих замов и подчиненных они набрали бы из своего непосредственного окружения. А тестирование дает возможность прийти людям со стороны или снизу, подняться в аппарате. Пусть и невысоко.
Согласно данным Агентства по госслужбе, у нас в аппарате среди чиновников порядка 60 процентов составляют женщины. А вот в высшем руководстве, то есть на уровне принятия решений (министры, акимы), их лишь три-четыре процента. Эта картина наглядно иллюстрирует то, как меняется ситуация по мере продвижения снизу вверх.

– То есть количество не переходит в качество?

– Да…

– Скажите честно, есть хотя бы маленькая надежда на то, что система отбора через тестирование поможет снизить в какой-то мере уровень непотизма, кумовства, землячества, протекционизма и так далее?

– Нашей главной проблемой является человеческий фактор – в смысле человеческих слабостей. Понятно, что должности продаются, и какое бы тестирование ни было, если там есть человек со своими слабостями и потребностями, то существует вероятность решения этого вопроса вне контекста необходимых требований. И такое положение будет сохраняться до тех пор, пока возможность манипулирования любым законом, подзаконным актом, нормой будет доверена отдельно взятому человеку.
У нас есть управленцы достаточно высокого качества, которые умеют решать сложные вопросы. Их не любят, они зачастую вызывают огонь на себя, но при этом они заставляют всех работать. Сколько акимов было в Алматы?

– Пять…

– Кто-то из них запомнился как хороший аким?

– Наверное, Имангали Тасмагамбетов…

– Вот. Именно при нем было какое-то позитивное движение. То же самое и в областях. Были же там руководители, которые умели справляться с ситуацией и которых за это помнят. Например, Караганде в этом плане более или менее везло. Во многом повезло Мангистау. В среднем один из пяти или десяти руководителей смог продемонстрировать свою дееспособность. Но при этом назвать абсолютно идеального управленца такого уровня невозможно в принципе. Есть отдельные примеры более или менее хороших руководителей…

Достойные и не очень…

– А можно привести конкретные примеры?

– Одного вы назвали. Сюда можно добавить Нурлана Нигматулина, Серика Ахметова, того же Каната Бозумбаева, Крымбека Кушербаева. Неплохо справляется Бердибек Сапарбаев.
То есть были люди, которых можно вспомнить добрым словом. Были толковые управленцы и в правительстве. Среди “силовиков” были достойные. Есть люди с неплохой репутацией в судейском корпусе. И даже среди депутатов можно найти таких, кто запомнился не какими-то идиотскими заявлениями, а реальным вкладом в законотворческий процесс. Но, к сожалению, это не есть общая тенденция, это скорее набор хороших индивидуальных случаев.
У нас все губит человеческий фактор – тестирование, госзакупки, госмониторинг, проверки. Кто у нас отвечает за качество науки или образования? Да никто. И эта безответственность проистекает из того же человеческого фактора. Но я готов биться об заклад, что если мы перейдем к полной компьютеризации мониторинга госпрограмм, подбора кадров, их тестирования, то рано или поздно обнаружится, что компьютер, произведенный, скажем, в Шымкенте, все равно будет ставить более высокие оценки именно шымкентцам. А такой же компьютер, сделанный в Усть-Каменогорске, будет завышать баллы “своим”.

– С момента вхождения в Таможенный союз все чаще раздаются голоса, что на подготовительной стадии наши управленцы, участвовавшие в переговорах, не смогли как следует отстоять национальные интересы Казахстана. И некоторые тенденции тоже свидетельствуют в пользу данного тезиса. Это может быть еще одним подтверждением низкого уровня наших государственных менеджеров?

– Естественно. С другой стороны, одним из своеобразных моментов вхождения в Таможенный союз для нас является то, что госаппарат Казахстана, также как и экономика, попал в конкурентную среду. Ведь, начиная с 1991 года, мы развивались сами по себе. По своим правилам, по своим традициям, по своему хотению. То есть мы были, по сути, закрытой системой, к которой прилагался мощный топливно-энергетический комплекс. Ни в банковской сфере, ни в строительстве, ни в торговле, ни в какой другой отрасли настоящей, полноценной конкуренции не было. Был либо процесс самотека, либо своеобразный государственный патернализм.
Вступление в ТС дает возможность конкурировать со странами, чьи политические системы и экономики достаточно схожи с нашими. Но по-любому это уже конкурентное поле. Понятно, что наши нефть, газ, металлы и зерно на мировом рынке будут востребованы всегда. А вот что касается несырьевой казахстанской продукции, то тут ситуация сложнее. И те проблемы, которые начинают высвечиваться, будь то некачественные переговорщики или неспособность отстаивать национальные интересы, касаются как экономики, так и качества отечественных управленцев. Но у данной проблемы есть и другая сторона: минусы стали очевидны, и аппарат, говоря образно, начинает “дергаться”. Быть может, это и станет тем необходимым стимулятором, который будет способствовать улучшению качества управления и в экономике, и в государственном строительстве.

– Административные реформы хоть как-то отражаются на реальной повседневной жизни простых граждан?

– За весь период реформ средний уровень качества управления несколько вырос, и этого нельзя отрицать. Другое дело, что вряд ли можно говорить об этом как о всеобщем и всепроникающем процессе. Как положительный пример можно назвать, скажем, ЦОНы, что следует занести в актив системе управления.
А разве не создаются новые рабочие места? Создаются. В межнациональной сфере ситуация также управляема. Да, были несколько ЧП, но они носили исключительно локальный характер. Вспышки радикализма тоже не стали проблемой общенационального характера. Развивается малый и средний бизнес, и все эти годы государство прилагает усилия для закрепления положительных тенденций в данной сфере. Могло бы быть лучше? Наверное, да. Но, зная качество управления, особенности менталитета нашего общества, можно предположить, что все могло бы быть и хуже.
Так что, по моему мнению, с учетом качества имеющегося в стране человеческого капитала прогресс вполне возможен…

***

Первый блин слегка комом
Данияр Ашимбаев, 20 января

В первом же интервью этого года допустил ошибку в описании ситуации с переназначением г-на Сафинова на пост ответсека МНГ (http://www.nomad.su/?a=10-201401170017).

Во-первых, заявление по собственному желанию он не подавал, хотя вопрос о его переводе на пост вице-министра действительно рассматривался (как до, так и после смены руководства МНГ - Карабалин вместо Мынбаева, последовавшей 3 июля 2013 года).

Во-вторых, тестирование в корпус "А" он прошел (http://www.nomad.su/?a=19-201306260025). Тут уж лично я не проверил факты.

В-третьих, имел место факт, что все прочие ответсеки были переназначены на свои посты распоряжениями президента 2 июля 2013 года, а г-н Сафинов - только 24 сентября, что породило определенные разговоры о причинах данной ситуации (в том числе связанные с затянувшимся уходом одного из вице-министров), но, насколько я могу судить, вопрос был благополучно исчерпан.

Тем не менее, приношу свои извинения читателям и г-ну Сафинову за допущенные неточности.

Что касается ситуации с господами Мусиновым и Садибековым, то, как мне любезно разъяснили в соответствующих органах, их назначения на нынешние должности вполне соответствуют букве закона. Ибо оба были политическими госслужащими, и первый перешел на административную работу, а второй - на политическую, "просто в другой регион".

Ничего не имею против их назначений (и более того, об обоих отзываются как о вполне достойных фигурах), но вопрос в том, что как-то уж очень много исключений и ограничений в новой модели государственной службы.

И хотя бы ради соблюдения духа этой самой административной реформы, почему нельзя было назначить ответсеком МИДа лицо, прошедшее тестирование (или заранее попросить г-на Мусинова указанное тестирование пройти)? Почему г-н Бозумбаев не назначил сначала на пост в акимате представителя местных кадров, а только потом не организовал перевод своего заместителя из Тараза? Почему нельзя было г-на Сафинова назначить ответсеком МНГ в один день со всеми, а не растягивать этот вопрос почти на 3 месяца?

Любую реформу, на мой взгляд, должны отличать системность и последовательность, а не спонтанность и желание вбить туда побольше исключений (я говорю не о букве, а хотя бы о духе закона).