Институциональная память и реформы: что делать с государственным управлением
Данияр Ашимбаев, turanpress.kz, 18 декабря
Президент Токаев в своих выступлениях за последний год часто упоминал о такой проблеме, как отсутствие преемственности в политике и деятельности государственной органов или, по его выражению, институциональной памяти. И этот вопрос становится с каждым годом все болезненней.
Постоянные реорганизации и смена (уточнение) приоритетов в работе министерств и ведомств не только перманентно парализуют работу государственного аппарата и подведомственных организаций, но и сбивают хоть какой-то темп реализации государственных и бюджетных программ.
Кадровая нестабильность – частая смена министров, акимов, их заместителей – даже там, где структура и полномочия ведомства относительно неизменны в течение длительного периода времени, ведут к разрыву преемственности в политике, основанному на желании нового руководителя проводить "свои" реформы, а не воплощать в жизнь идеи предшественника.
Нестабильность законодательства, государственных и бюджетных программ, т.е. постоянная смена правил игры создают закономерный хаос как в политике государства, так и деятельности всех остальных сфер.
Отсутствие системы контроля и мониторинга результатов вышеуказанных программ "развращают" государственный аппарат и государственный корпоративный сектор, которые видят незаинтересованность и нетребовательность руководства по отношению к результатам их деятельности.
То же самое касается и вопросов планирования. Аппарат запутался, во-первых, в приоритетности программ, во-вторых, планы, задачи и целевые показатели постоянно меняются, подгоняются порой под фактически достигнутый результат.
Таким образом, при политической и социальной стабильности в стране в целом, планирование, исполнение, состав и структура исполнителей нестабильны, а контроль и ответственность отсутствует. А там, где они есть, нет традиции их учета в политике, особенно в кадровой.
С этой точки зрения реализация любых реформ в государстве практически бессмысленна, поскольку долговременный эффект ожидать бесполезно в силу того, что через какое-то время реформа будет скорректирована, да и контроля за ее воплощением никакого нет.
"Железно" работают только решения прямого действия: назначение чиновника, изменение структуры и привлечение к уголовной ответственности. При этом второе не ориентировано на результат, а третье не несет в себе "педагогического эффекта". Да и первое впечатление производит порой весьма унылое.
В силу отказа от контроля качества главным критерием стал уровень освоения бюджетов, т.е. сумма в несколько нулей вышла из казначейства и напрямую ушла в статистику. По идее, конечно, она должна была дать некий результат, но сейчас достижением считается, что сумма хотя бы не разворована явным способом.
Чрезмерная регламентация правил бюджетного процесса при отсутствии планирования, мониторинга и контроля качества исполнения дает другой эффект. Усредненный чиновник понимает, что любое отклонение от процедуры, даже направленное на благие цели, делает его мишенью силовиков, у которых свои планы и статистика. А это убивает на корню инициативность.
Теперь вернемся к планированию. Государственный орган, ответственный за планирование, создавался, реорганизовывался и упразднялся с патологической частотой. Хуже пришлось только органам, отвечающим за санэпиднадзор и антимонопольную политику. Смотрите сами. В качестве консультативных органов действовали Государственная комиссия по экономической реформе (1990-1991), Высший экономический совет (1990-1993, 1996-1997), Национальный совет экономических преобразований (1993-1994), Совет экономических консультантов (1994), Национальный совет по устойчивому развитию (1997-1998), Государственная комиссию по вопросам модернизации экономики (с 2007 г.), Национальная комиссия по модернизации (с 2015 г.), Высший совет по реформам (с 2020 г.). Органами экономического планирования после упразднения Госплана были Государственный комитет по экономике (1990-1993), Министерство экономики (1993-1997, 1999-2000), Министерство экономики и торговли (1997, 1999-2002), Агентство по стратегическому планированию (1997, 1999-2002), Агентство по стратегическому планированию и реформам (1997-1999, с 2020 г.); Агентство по экономическому планированию (1999), Министерство экономики и бюджетного планирования (2002-2010, 2013-2014), Министерство экономического развития и торговли (2010-2013), Министерство национальной экономики (с 2014 г.). Про количество руководителей и качество их работы вежливо промолчим. Мелькали диверсификации, кластеры, индикативные планы, стратегии, модернизации, но процессу постоянно что-то мешало. Наверное, та самая непоследовательность.
Попытки создать именно орган, генерирующий реформы, постоянно проваливалась. Нынешний глава АСПИР Келимбетов, кстати, на эту роль заходил трижды – как председатель АСПИР (тогда эти функции отбило правительство), министр национальной экономики (выдавлен другими реформаторами), министр экономического развития и торговли (переброшен на другой фронт работы). В итоге забыли и кластеры, и реформу межбюджетных отношений и разграничение полномочий между уровнями управления, и системное планирование. А без плана (или правильно поставленной задачи) все реформы, как и текущее функционирование государства обречены ходить по замкнутому кругу. Планирование-реализация-контроль (оценка) – это как бы классика. А у нас получается: корректировка планов – смена исполнителей – освоение бюджета и раздача премий.
Можно сколько угодно ставить задачи, но без организации комплексного процесса управления собственной политикой никакого смысла в них не будет. Прекрасно понимаю и первого президента, и второго президента: оба за эти годы насмотрелись и на реформы, и на реформаторов; оба прекрасно понимают, что есть потолок менталитета и традиций, через который перепрыгнуть уже невозможно. Несколько лет назад у нас пытались запустить программу социальной модернизации, призванную как раз изменить среду, в которой государство проводит реформы, но по известным причинам проект тихо торпедировали, заменив духовным развитием. Так сказать, "нам это не нужно не потому, что мы не можем, а потому что уже не хотим".
Но проблема-то в том, что без движения вперед уровень деградации государственных, экономических и социальных институтов будет только нарастать. Поэтому все-таки хотелось бы, чтобы были предприняты шаги именно в повышении качества и принимаемых решений, и их результатов.
Если государство не может удержать зуд по поводу постоянных реорганизаций и корректировок, то, может, просто максимально затруднить процесс их принятия? Прописать, может даже в конституции, что правки в закон разрешены только через 5 лет после его принятия, реорганизация министерства – через 4 года после создания, комитета или агентства – через 3 года. Притом закон должен приниматься только вместе с уже готовыми подзаконными нормативно-правовыми актами и с учетом общественного и экспертного обсуждения в течение как минимум года. А у каждого государственного органа должен быть долгосрочный и годовой план работы с указанием задач и порядка принятия их исполнения. Функции и полномочия органа должны быть стабильны и закреплены лучше на уровне закона, а то указ или постановление слишком уж легко принять.
Принять закон о порядке принятия, реализации и контроля исполнения государственных и бюджетных программ, причем синтезировав все с республиканским бюджетом, введя парламентский, экспертный и общественный мониторинг на всех стадия процесса, предоставить право Счетному комитету возбуждать уголовные дела по поводу неисполнения государственных программ если нужно. Ввести четкую и стабильную систему оценки деятельности государственных органов и государственного корпоративного сектора. Министры, акимы и их замы пусть работают по 4 года, так сказать без права досрочного освобождения и с обязательным открытым и строго документированными отчетом и актом передачи дел (и обязательств) преемнику.
Прошу прощения за тавтологию, но перед любыми реформами надо реформировать структуры, отвечающие за эти самые реформы, а то получаются такие реформы, глядя на последствия, которых возникает желание тут же начать новые реформе, чтобы не видеть этот кошмар.
|
