Ничего не слышащее государство
Данияр Ашимбаев, turanpress.kz, 5 мая
Эволюция отношения чиновничества к "гласу народному" хорошо известна. Сначала, в заклейменные советские годы не слышать было себе дороже: опросом общественного мнения занимались народный контроль, партийный контроль, ЦК и КГБ (не считая "Крокодила", "Фитиля" и "Вокруг смеха"). Не то, чтобы слушали очень внимательно, но упорный заявитель мог найти управу на бюрократа. В годы перестройки прислушиваться к народу было велено особо внимательно, для чего в уголовное законодательство даже ввели статью об ответственности за зажим критики.
В первые годы независимости инерция перестроечной демократии была сильна, но власть начала требовать критику конструктивную, а с деструктивной стала бороться. По мере того, как критика стала ассоциироваться с политическими оппонентами Астаны, ее проявление стало считаться опасной патологией. С другой стороны, оппоненты начали правом на критику активно приторговывать, особенно на популярном рынке информационных войн и черного пиара.
Чиновничество, надо сказать, активно не любит критику в свой адрес, но обожает читать ее про коллег (ну, и заказывать время от времени).
Нужно заметить, что это привело к бешеной популярности кажегельдинских, алиевских и аблязовских информационных ресурсов, которые как раз таки и обеспечивали необходимый уровень "полива". По мере того, как Аблязов стал "выходить в тираж", на смену его ресурсам пришли анонимные телеграм-каналы, читаемые прежде всего в чиновничьей среде.
Но это как бы отношение к громким разоблачениям, а вот критика (конструктивная и не очень) по поводу работы отдельных чиновников, государственных учреждений и институтов власти перестала восприниматься вообще. Чиновник, даже совсем юный, воспринимает себя в качестве "проводника политики главы государства" (причем даже в те моменты, когда справляет физиологические потребности), и любую критику воспринимает как крамолу и покушение на устои государства. Более или менее весовой сановник оперирует еще и такими понятиями, как "хайп" и "заказ", имея в виду, что критика в его адрес либо служит фактором самоутверждения для критика, либо оплачена некими "оппонентами".
Относительно важное значение придавалось социологическим исследованиям, но, судя по тому, что к политически важным опросам стали привлекаться конторы-однодневки, а государство много лет "профукивает" возникающие социальные, национальные и политические кризисы – можно сделать вывод, что коррупция сильно подъела и этот инструмент обратной связи с населением.
Несколько лет назад были созданы общественные советы при акиматах и министерствах, но толком этот механизм так и не заработал. В большинстве своем руководители регионов и министерств исходят из концепции, что ОС являются трибуной для их "выхода в народ" (аналогичное отношение мы наблюдаем по отношению к органами представительной власти, особенно местным).
Два года назад президент объявил концепцию "слышащего государства" и создал Национальный совет общественного доверия (НСОД). Для усиления первого направления в АП был специальный отдел по работе с обращениями граждан, а основной формат работы второго был вынесен в формат двусторонних встреч президента с представителями гражданского общества и экспертами. В силу достаточно большой поляризации мнений и разнонаправленности предлагаемых инициатив сложно ожидать резкого улучшения качества управления и консолидации общества вокруг власти, но, по крайней мере, свою роль в предоставлении главе государства альтернативных точек зрения на те или иные проблемы в стране НСОД играет, что само по себе уже является прогрессом. Кроме того, хотел бы добавить то печальное обстоятельство, что государство и общество в значительной степени утратили энергию для качественного модернизационного скачка.
Можно ужесточить контроль, но кто будет контролировать контролеров?
В итоге государство и квазигосударственный сектор исподволь продвигают "реформаторские проекты", в которых качественные улучшения (в том числе результативность работы и качество обратной связи) заменяются на "концептуальные трансформации", "поддержка" – на "восприятие", а "контроль" – на "оценку".
Как я уже неоднократно писал, в системе, где нет качественного планирования и контроля, а институты и правила игры постоянно меняются, самый ответственный и порядочный чиновник утрачивает стимул для нормальной работы. Зато растет спрос на типаж, который можно охарактеризовать как "вор, дурак и балабол".
С центральными органами худо-бедно ясно: в наличии имеются Администрация президента, Счетный комитет, Генпрокуратура, внутренний государственный аудит, финансовый мониторинг, антикоррупционная служба, КНБ, не говоря уже о фракции "Нур Отана" во главе с зорким и требовательным спикером. С другой стороны, есть фигуры и институты, не подвластные любым формам контроля, но это, как говорится, часть нашего "культурного кода".
В регионах ситуация "веселее". Аким как глава исполнительной власти руководит всем, что в его компетенции, как глава филиала партии – контролирует формирование депутатского корпуса и поведения маслихатов, а как представитель президента и правительства – координирует работу территориальных структур центральных органов, в том числе и силовых. Акимы, как мы видим, практически не имеют серьезного противовеса на местном уровне. Есть, конечно, определенный контроль со стороны президентской администрации и правительственного аппарата, но некоторые акимы имеют прямой выход на высших руководителей и способны этот самый контроль контролировать.
Процесс концентрации власти в руках акимов шел не одно десятилетие. Сначала ими заполняли вакуум власти в условиях распада партийной системы, затем – обеспечивали стабильность и согласие, а потом правительство начало спихивать с себя ответственность за многие проблемные зоны и не озаботилось вопросом создания системы сдержек и противовесов. По ходу акимы вернули себе СПК, которые одно время входили в "Самрук", и стали слишком уж большой властью, единственным ограничителем которой выступали только госхолдинги и транснациональные корпорации, в руках которых были основные активы национальной и региональных экономик.
Вопрос ограничения власти акимов ставился неоднократно. Предлагалось, с одной стороны, разделить посты акимы и председателя партийного филиала, а с другой – ввести институт "префектов", которым бы подчинялись силовые структуры и территориальные органы министерств и агентств. Но оба направления, при всех своих плюсах, вели бы не столько к контролю акимов, сколько к двоевластию и конфликтности. Не стоит забывать о том, что среди акимов встречаются вполне приличные персоналии. Вопрос в том, как обеспечить "защиту от дурака"?
Наиболее логичным инструментом являются маслихаты, которые в принципе имеют огромный набор полномочий, но самостоятельно ими практически не пользуются. Это и понятно: акиматы заинтересованы в управляемом и послушном депутатском корпусе: это прекрасно видно на примере исчезновения местного депутатского корпуса с поля зрения сразу после завершения выборов. И уже не первый год и не первый созыв. Местные СМИ освещают деятельность депутатов маслихатов в двух случаях – когда они становятся аудиторией для выступления акимов или когда той или иной депутат ловится на криминале.
Акимы достаточно жестко контролируют выборный процесс, который к тому же в силу апатии Центризбиркома остается на информационной периферии.
Взять недавний парадокс, когда в ряде регионов голосование за партии в Мажилис достаточно сильно отличалось от итогов партийного голосования в маслихаты. Напомню: отличились Нур-Султан (24,4%), Мангистау (22,9%), ЗКО (18,6%), Актюбинская область (15,9%), Атырауская (14,4%), ВКО (13,4%), Алматы (12,6%), Шымкент (11,1%). Комментировать эти цифры почему-то никто не стал, хотя со стороны складывалось впечатление, что в данных регионах "вручную" корректировали итоги выборов в маслихаты. Некоторые эксперты отмечали тот факт, что различалась даже статистика по выданным бюллетеням.
Сейчас готовится кампания по выборам акимов. Соответствующий закон внесен в парламент не ЦИКом, а Министерством национальной экономики, которое, как известно, со своей основной специализацией справляется не бог весть как. И в представленном законе практически ничего не говорится о повышении транспарентности выборов, хотя эксперты настойчиво предлагают снять нездоровые ограничения по деятельности социологов и наблюдателей. Кроме того, странички территориальных избирательных комиссий висят "внутри" порталов акиматов и к особой полноте предоставления информации не стремятся. Без качественных изменений в электоральной системе смысла в выборах акимов, на мой взгляд, особо нет: легко пройдут либо действующие, либо те, на кого покажут сверху.
В недавно представленной концепции государственного управления особо не стали вдаваться в конкретики относительно онлайн-петиций, да и про местные референдумы – важнейшие механизмы прямой демократии – никто особо не говорил. А ведь на базе ЦИК и того же "электронного правительства" эти инструменты можно и нужно внедрять в практику.
Помимо реформы выборной системы нужно совершенствовать и роль самих маслихатов. Во-первых, как я уже говорил, нужна системы "защиты от дурака". Необходимо для этого законодательно прописать широкую номенклатуру вопросов, которые акимат должен принимать после экспертизы общественного совета и утверждения маслихатом, причем решение должно быть опубликовано не мелким шрифтом в конце местной газеты, а на сайте акимата с обязательным комментарием уполномоченного служащего. В перечень такого рода решений должны входить бюджеты (в т.ч. подведомственных организаций акимата), вопросы приватизации, застройки, продажи и перепрофилирования земельных участков.
Во-вторых, нужно посредством маслихатов выколачивать из акиматов навыки не просто слышащего, но и работающего государства. Представляется, что в компетенцию маслихатов можно ввести избрание регионального уполномоченного по правам человека. Пора ввести пост уполномоченного по защите природы, который бы мог избираться маслихатом и координировать работу общественности, экологов, акимата и природоохранной прокуратуры. Последнюю неплохо было бы выделить в самостоятельную структуру по типу Главной военной или Главной транспортной прокуратур.
За последние годы прошла большая работа по специализации судов и почему бы не проработать вопрос введения специализированных прокуроров по земельным и жилищным вопросам (хотя бы в виде эксперимента). Идущие ныне дебаты по введению или отказу от частной собственности на землю, как мне представляется, достаточно бессмысленны из беззакония, бесконтрольности и коррупции в регулировании этих вопросов.
Стоит изменить формат работы и не слишком результативных советов по этике. Можно вернуться к их предшественникам в виде дисциплинарных советов, в которые входили бы представители силовых структур, общественности и депутатского корпуса. Помнится, раньше эти структуры могли акимов снимать, а нынешние выговоры за прогулы в основном делают…
Маслихаты нужно встроить и в систему контроля сдаваемого социального жилья, качество которого вызывает серьезные нарекания.
Очень важным вопросом является обеспечения своеобразного шефства парламента над маслихатами: Мажилис мог координировать работы партийных фракций, а Сенат – обеспечивать периодическое заслушивание маслихатов и ввести практику депутатских слушаний по программам развития регионов с отчетами акимов, маслихатов и ревизионных комиссий. В свою очередь, назначаемых депутатов Сената следовало бы привязать к местной проблематике, а избираемых – обязать взаимодействовать с маслихатами и регулярно отчитываться перед ними, а то у некоторых сенаторов вошло в традицию приезжать на родину только для переизбрания или проведения юбилейного тоя.
Сложно, конечно, ожидать от всех этих мер особых результатов, зная наше умение извращать любое начинание, но выстраивание системы, которая будет просто вынуждена реагировать на возникающие запросы и проблемы, нужно самому государству.
|
